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Marché public - responsabilité de l'Etat - principe de confiance légitime


Arrêt de la Cour d'appel du 27/11/2019


..Il s’ensuit que le litige dont la Cour est actuellement saisie a pour unique objet la responsabilité délictuelle de l’ETAT à l’égard de la SOC.1 en raison de la décision de changer le site d’implantation du centre projeté, la demande de la SOC.1 contre l’ETAT ayant été basée à titre principal sur l’article 1er de la loi du 1er septembre 1988 relative à la responsabilité de l’Etat et des collectivités publiques, sinon sur les articles 1382 et 1383 du code civil,....


.. les juges de première instance ont retenu en substance que la décision de l’ETAT d’implanter le Centre de rééducation fonctionnelle et de réadaptation non pas à (…) mais au (...) va à l’encontre du principe de confiance légitime et est de nature à engager la responsabilité de l’ETAT sur base de l’article 1er de la loi ..


A l’appui de son appel, l’ETAT invoque l’intérêt général dans lequel il aurait agi et qui devrait prévaloir sur l’intérêt particulier de la SOC.1.


Il y a lieu de rappeler que le principe de confiance légitime, consacré tant en droit communautaire qu’en droit national, doit gouverner l’action de l’administration et doit mettre l’administré à l’abri d’un changement d’attitude imprévu et imprévisible de l’administration, ledit principe étant d’application générale à toute administration de l’Etat.


Ce principe général du droit tend à ce que l’activité administrative soit empreinte de clarté et de prévisibilité, de manière à ce qu’un administré puisse s’attendre à un comportement cohérent et constant de la part de l’administration par rapport à une même situation administrative qui est la sienne, c’est-à-dire tant que le cadre juridique et factuel reste le même.


Ainsi, lorsque l’autorité publique a créé, par ses décisions et comportements, une situation créant dans le chef d’un justiciable des droits, elle ne peut, sous peine d’engager sa responsabilité civile, adopter de manière soudaine et sans justification un comportement ou prendre une décision qui vient porter atteinte aux expectatives légitimes acquises de l’administré.


Par un arrêt relativement récent, la Cour administrative a été amenée à préciser la portée et les conditions d’application dudit principe. Elle a notamment précisé que le principe de confiance légitime peut être défini comme l’un des principes de bonne administration en vertu duquel l’administré doit pouvoir se fier à une ligne de conduite constante de l’autorité. L’administré doit prouver cette ligne de conduite et celle-ci doit être constante. L’administration peut certes changer de cap, mais elle doit alors justifier ce changement (Cour administrative 24.1.2017 rôle 38145 C).


En l’espèce, la Cour constate, à l’instar du tribunal, que l’ETAT, après avoir décidé d’implanter le Centre de rééducation fonctionnelle et de réadaptation à Dudelange, d’abord en Conseil de Gouvernement en 1996, confirmé en 1998, puis par la loi de financement du 21 juin 1999... et après que le marché avait été adjugé définitivement à la SOC.1 par décision du 19 novembre 1997, société qui avait déjà fait procéder... à de nombreuses études préparatoires en vue de l’élaboration du projet de construction, a laissé croire pendant plusieurs années à la SOC.1 qu’elle réaliserait ledit centre à Dudelange.


En décidant brusquement, de manière imprévisible et sans justification particulière, à la fin de l’année 2000, en Conseil de Gouvernement, de changer le site d’implantation du Centre, décision qui a été à l’origine de l’annulation du marché public par le B.) en date du 2 avril 2001, l’ETAT a violé le principe susvisé de confiance légitime et a engagé sa responsabilité à l’égard de la SOC.1 sur base de l’article 1er de la loi de1988.


Le fait que l’ETAT agit dans un objectif d’intérêt général ne le soustrait pas à l’obligation résultant des articles 1382 et 1383 du code civil de réparer le dommage causé à autrui par sa faute. Il est en effet admis que les fautes susceptibles d’être commises par les pouvoirs publics ne se limitent pas à un excès ou à un détournement de pouvoir, mais se mesurent du point de vue de leur responsabilité, non seulement au respect des règles de droit administratif, mais encore à celui des règles de conduite tracées par les articles 1382 et 1383 du code civil, respectivement par l’article 1er de la loi du 1er septembre 1988


...


Quant à l’indemnisation du dommage de la SOC.1 La SOC.1 revendique l’indemnisation de son préjudice intégral comprenant le manque à gagner subi, les frais généraux non couverts, ces montants à indexer jusqu’à la date de fin des travaux telle que prévue, à savoir fin avril 2001, le préjudice résultant du retard de règlement, ainsi que de la perte de référence notable,.. le dommage étant évalué ..au montant de 14.821.404,80 euros ..


L’ETAT fait valoir que la SOC.1 pourrait tout au plus prétendre à l’indemnisation de la perte d’une chance d’exécuter le marché initial et non pas à l’indemnisation de son préjudice intégral résultant de la rupture fautive du marché au motif que l’exécution du marché attribué à la SOC.1 était affectée d’un aléa, à savoir l’obtention des autorisations et agréments administratifs prévus au point 3.2.9.2. du cahier des charges qui n’avaient pas été délivrés au moment de la rupture du contrat,....


.. La perte d’une chance implique toujours l'existence d'un aléa; c'est ce qui la distingue du strict gain manqué, dont l'obtention aurait été certaine, si le fait dommageable n'était pas survenu.


En droit, la perte d’une chance ne constitue un préjudice indemnisable que si la chance perdue est sérieuse, c'est-à-dire si la probabilité que l'événement heureux survienne était importante...


Lorsque la perte d’une chance est établie, elle constitue un préjudice indemnisable. Mais le dommage certain se limite à cette perte... La réparation d'une perte de chance doit être mesurée à la chance perdue et ne peut être égale à l'avantage qu'aurait procuré cette chance si elle s'était réalisée...


C’est par une motivation exhaustive correcte en droit et que la Cour fait sienne que les juges de première instance ont retenu que le défaut de réalisation des conditions suspensives ayant trait au dépôt des dossiers d’autorisations n’était pas de nature à constituer un aléa à la réalisation effective du marché.


En effet, le contrat entre les parties a été définitivement conclu par l’adjudication valant passation de contrat. En outre, le non-respect des conditions litigieuses n’est pas sanctionné par la rupture du contrat, mais la présentation de dossiers complets avait uniquement pour effet de faire débuter la phase de réalisation du marché emportant signature du contrat définitif et paiement du premier acompte...


..Le tribunal en a à juste titre déduit que la SOC.1 pouvait prétendre à l’indemnisation de son préjudice intégral.


Concernant le montant du dommage, le jugement entrepris est à confirmer en ce qu’il a retenu qu’il y avait lieu d’intégrer dans le calcul du dommage le préjudice subi au titre des frais généraux non couverts, dès lors que la SOC.1 aurait pu répartir les frais généraux sur un chiffre d’affaires plus élevé si elle avait pu réaliser le marché public en question.


Concernant le retard de l’indemnisation, c’est à bon droit que la demande en indexation des montants indemnitaires a été déclarée recevable en tant que demande accessoire de la demande en dommages-intérêts et le tribunal a retenu à juste titre que l’indemnité de la victime devant correspondre autant que possible au dommage effectivement subi,..


Le préjudice consistant dans la perte de référence notable a été à juste titre indemnisé moyennant l’allocation d’un montant de 50.000 euros, le projet envisagé ayant été de nature à procurer à la SOC.1 une renommée et une réputation certaines ...


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